GIUSTIZIA ORDINARIA
Il Difensore Civico

Come nasce
Verso la metà degli anni '60 che si iniziò a prendere in considerazione la possibilità di introdurre nell'ordinamento legislativo italiano una figura simile a quella, prevista in Svezia sin dall'800, dell'Ombusdman scandinavo, nato come organismo di controllo parlamentare sull'opera del Governo, ed evolutosi in seguito come strumento di tutela dei cittadini verso i comportamenti ed i disservizi del potere amministrativo, venendo poi esportato all'estero in questa veste.
Negli anni '70 la figura prese piede, in un clima che prevedeva l'incontrastata autorità dell'Amministrazione e la sudditanza dei cittadini. Le garanzie giurisdizionali -tramite l'impugnazione degli atti amministrativi - non erano più sufficienti. Nella maggior parte delle nazioni -ad esclusione dell'Italia e del Belgio- è stato istituito un difensore civico nazionale. Al momento esistono diverse proposte di legge a questo proposito, però l'unica figura attivata è quella del difensore civico nei rapporti con Comuni, Province e Regioni (in queste ultime se lo prevede lo Statuto). Esiste invece un Mediatore a livello comunitario, per tutelare i cittadini dal malfunzionamento degli organismi e delle istituzioni europee (art.138 Trattato di Maastricht).

Le funzioni
Sono 2 le funzioni del difensore civico regionale, provinciale e comunale:

  • tutelare le situazioni soggettive dei cittadini, assistendoli ed aiutandoli nei rapporti con gli enti,
  • supervisionare l'azione amministrativa, tendendo a garantirne il più possibile l'efficienza e rilevandone disfunzioni e mancanze.
    Comunque, mentre la tutela delle posizioni soggettive di chi gli si rivolge sono il suo compito principale, l'effetto di supervisione e controllo diventa indiretto ed evidenziato solamente nei casi di scontro tra il soggetto privato e l'autorità locale.
    Siamo di fronte ad un organo di giustizia - e non di giurisdizione (essendo quindi qualcosa di meno "ufficiale" e più vicino alle figure di conciliazione).
    I vari tipi di ricorso, giurisdizionale od amministrativo, hanno tutte le caratteristiche negative dei processi, prima fra tutte la lentezza. Come conseguenza esistono tutele preventive per ridurre il più possibile lo squilibrio tra posizione degli enti e quella dei cittadini, integrando le norme giuridiche, con un'affermazione della giustizia sostanziale, agendo su un livello parallelo a quello giurisdizionale -non essendo ancora nato, a livello giuridico, un conflitto. Può intervenire anche su provvedimenti impugnabili o comunque definitivi, ma è più frequente che venga interpellato in corso di procedimento. Il difensore civico può intervenire anche d'ufficio -senza cioè essere direttamente interpellato dalle parti- dove ne riscontri gli estremi, assicurando così anche l'imparzialità dell'amministrazione.
    La legge 241/90 ha avuto un'incidenza notevole su questa figura, stabilendo:
  • prefissione dei termini per la conclusione dei procedimenti,
  • individuazione dell'ufficio e del funzionario responsabile,
  • audizione e partecipazione dell'interessato,
  • diritto di accesso agli atti e documenti amministrativi,
    In questo modo è stata accentuata la figura di garante del cittadino e supervisore dell'applicazione della stessa legge che tutela gli interessi privati.

    Il merito dell'iniziativa di istituire il difensore civico va alle Regioni.
    In alcuni Statuti apparve inizialmente questa figura, anche se poi spesso rimase solo sulla carta, come tutela dei cittadini nei confronti delle discriminazioni ed ingiustizie che si trovavano a dover subire dagli enti locali, e dunque come parziale compensazione dovuta alla posizione di debolezza.
    La situazione è nettamente migliorata, con un supporto giuridico alla figura, con l'avvento della legge sulla trasparenza amministrativa, che rappresenta di per se stessa una tutela, ma è innegabile che troppo spesso il cittadino non ha altro modo per far valere i suoi diritti che rivolgersi a qualcuno che li eserciti per lui. Con la legge si prevede che il cittadino possa partecipare attivamente per la definizione della contesa, perché può esprimere il proprio punto di vista quando l'amministrazione dovesse ledere i suoi interessi. Con l'intervento supervisore del difensore civico viene garantita questa possibilità.

    Una controparte certa e sicura
    C'è anche da considerare l'eventualità che la struttura amministrativa non riesca ad essere imparziale su se stessa, oppure che il privato non abbia le conoscenze giuridiche necessarie. Istituendo il responsabile del procedimento, la legge 241/90 consente inoltre al cittadino -e quindi al difensore civico- di avere una controparte certa e sicura cui fare riferimento. In questo modo il difensore civico diventerebbe un po' il mediatore tra privato cittadino ed ente pubblico.

    La figura del Difensore Civico può essere così riassunta:

  • è il garante della legalità, dell'imparzialità, del buon andamento della Pubblica Amministrazione;
  • ha il compito di vigilare sulla conformità dell'azione amministrativa alle leggi;
  • assicura il rispetto dei diritti e della tutela delle posizioni soggettive dei soggetti legittimati di fronte all'Amministrazione Regionale, Provinciale o Comunale, tutelandoli e controllando il regolare svolgimento delle loro pratiche presso queste Amministrazioni;
  • favorisce in generale la comunicazione tra P.A. e privati;
  • deve segnalare, anche di propria iniziativa, gli abusi, le disfunzioni, le carenze ed i ritardi dell'Amministrazione nei confronti dei privati;
  • può eseguire indagini sull'operato degli uffici amministrativi;
  • segnala all'Ente interessato le disfunzioni che ha rilevato.

    Non può invece, mai intervenire:

  • su atti meramente politici;
  • su atti già davanti all'autorità giudiziale civile, amministrativa, tributaria, penale;
  • in materia di pubblico impiego, di accordi sindacali nè di lavoro in generale;
  • su richieste dei consiglieri od amministratori direttamente dipendenti dall'amministrazione in questione;
  • per annullare, riformare o sanzionare direttamente in relazione ad atti amministrativi;
  • nelle controversie tra privati.

    Sono incompatibili con questa figura:

  • membri dei Parlamenti;
  • Consiglieri od Assessori di Enti;
  • Dipendenti delle Amministrazioni;
  • Persone con incarichi sindacali o in partiti politici;
  • Professionisti od esperti che abbiano rapporti di lavoro o di collaborazione con l'Ente in questione;

    Quanto rimane in carica
    Di solito tra i 3 ed i 5 anni, può essere rieletto un numero limitato di volte e viene nominato dal Consiglio dell'Ente o dall'Ufficio di Presidenza (questo per garantire il ruolo super partes).

    Come usufruire dei suoi servizi
    Ci si può rivolgere:

  • direttamente con istanza verbale presso gli uffici,
  • con appositi moduli sempre presso gli uffici
  • con raccomandata con ricevuta di ritorno.
    Il servizio è gratuito.
    Alcune Regioni hanno previsto nello Statuto una conferenza periodica dei difensori civici operanti sul loro territorio, per definire le aree di attività di ciascuno di essi ed individuare le modalità organizzative per evitare sovrapposizioni di intervento. Questo a causa dei problemi di coordinamento fra i diversi livelli di difesa civica.

    Come funzionano
    Possono esservi delle differenze tra i vari statuti dispositivi ed alcune cose possono essere diverse, ma i principi generali grosso modo sono quelli elencati sopra.
    Solitamente ogni Amministrazione nomina un suo difensore civico, ma può accadere che ci siano accordi tra le Amministrazioni, ed uno stesso difensore possa tutelare i privati sia nei riguardi del Comune che della Provincia, oppure del Comune oltre che della Regione.
    Spesso sono state mosse critiche a questa figura, considerata come un cavaliere dalla spada spuntata.
    Molte sono le proposte, di legge o meno, che prevedono maggiori poteri autoritativi e coercitivi diretti. Bisogna ricordarsi che il difensore civico è nato in veste di tutelatore dei diritti, e non si può pretendere da lui azioni di tipo giuridico.
    L'ambito del difensore civico rimane, fino a nuova legge, quello del pre-contenzioso.

    Alcuni esempi di funzionamento
    Dagli Statuti di alcune Regioni troviamo disposizioni più particolareggiate per definirne meglio la portata.
    Ad esempio:

  • l'art.3 della legge Regionale dell'Emilia Romagna (15/95) stabilisce che "il difensore civico può intervenire anche in riferimento ad atti definitivi o a procedimenti già conclusi".
  • l'art.2 della l.R. della Toscana (4/94) affida al difensore civico "la tutela non giurisdizionale di diritti soggettivi, degli interessi legittimi e degli interessi collettivi o diffusi dei cittadini e degli enti, dei residenti, e degli utenti dei servizi singoli o associati".
  • l'art.2, comma 5 della l.R. della Valle D'Aosta (5/92): "Gli interventi del difensore civico a tutela di diritti soggettivi, interessi legittimi ed interessi diffusi, tendono a garantire l'efficienza, la correttezza l'imparzialità e in genere il buon andamento della pubblica amministrazione".
    In conclusione
    Un cenno sulla legge 241 che ne ha meglio definito le funzioni. Avendo trasformato in cause di illegittimità i ritardi, le omissioni ed altre irregolarità procedimentali, avrebbe in teoria ridotto l'ambito della mala-amministrazione. La stessa legge inoltre ha riconosciuto il diritto di accesso ai documenti e di partecipazione agli interessati. Quindi, se la legge sul procedimento venisse completamente attuata, non risolverebbe tutti gli aspetti problematici del rapporto fra amministrazione e cittadini.
    E c'è anche chi propone, in riferimento a questa legge, una revisione della figura del difensore civico, consentendo a quello regionale di estendere i propri poteri agli enti locali minori; e basterebbe un semplice atto di adesione del Sindaco, senza necessariamente transitare attraverso il Consiglio.

    Tra le varie proposte di legge sull'istituzione di difensori civici, oltre a quella per istituirne uno a livello nazionale, abbiamo quelle per:

  • i diritti della donna;
  • l'infanzia;
  • l'ambiente.






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